刘艺;

• 1:中国政法大学法治政府研究院

摘要(Abstract)：

行政公益诉讼被告资格不能简单套用普通行政诉讼的被告资格理论,而须结合监管职责、受案范围、行为类型等要素进行综合考量。连接这些要素最多的是“监管职责”要件,因此厘清“监管职责”是确定被告资格的前提。“监管职责”应该在监管模式、公益保护效能、法律规范框架下加以确定。行政公益诉讼的办案领域存在综合统一监管、过程监管、系统监管三类监管模式。无论在哪种模式下,行政公益诉讼被告资格的确认规则就应在遵循监管规律和结构的前提下,建立适格被告要件之间的直接多维关联,并尽快在规范层面予以建构。

关键词(KeyWords)： 行政公益诉讼被告资格;被告适格;检察公益诉讼;监督管理职责;行政监管模式

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作者(Authors): 刘艺;

参考文献(References)：

• [1]复议机关被确认为被告的规则具有太强的政策性,本文暂不讨论。
• [2]虽然《行政诉讼法》第26条第1款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告,但《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释[2018]1号,以下简称“《行诉解释》”)第19条、第20条第1款及第3款、第21条、第25条第2款都强调了“谁主体,谁被告”规则的第一顺位。
• [3]关于行政诉讼的多份司法解释中都列举过“谁行为,谁被告”的具体情形。但《被告资格司法解释》在强制拆除、不动产登记、政府信息公开等特定情形下将“谁行为,谁被告”作为确认被告第一顺位规则的意图非常明确。参见《被告资格司法解释》。
• [4]参见《办案规则》第82条。
• [5]截止2023年1月,法律授权的行政公益诉讼受案领域包括生态环境与资源保护、食药安全、国有财产、国有土地出让、军人地位与权益、安全生产法、妇女权益保护、未成年人保护、个人信息保护、农产品质量安全等领域。
• [6]参见《环境保护法》第10条、《安全生产法》第9条第1款。
• [7]参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社2005年版,第479-481页。
• [8]参见鲁鹏宇:《日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角》,载《当代法学》2006年第4期,第157页。
• [9]参见《行政解释》第1条第(六)项。
• [10]参见[法]埃哈尔·费埃德伯格:《权力与规则——组织行动的动力》.,张月等译,格致出版社、上海人民出版社2017年版,第2-3页。
• [11]参见[美]詹姆斯G.马奇、[美]赫伯特A.西蒙:《组织》(第2版),邵冲译,机械工业出版社2013年版,第27-35页。
• [12]参见天水市麦积区中滩镇人民政府不履行环境保护职责案,甘肃省天水市秦州区人民法院(2018)甘0502行初字第28号行政判决书;武山县鸳鸯镇人民政府不履行环境保护职责案,甘肃省天水市秦州区人民法院(2019)甘0502行初字第20号行政判决书。
• [13]参见重庆市荣昌区古昌镇人民政府不履行环境监管职责案,重庆市江津区人民法院(2017)渝0116行初字第227号行政判决书。
• [14]参见《宪法》第27条第1款。
• [15]参见[美]戴维·H.罗森布鲁姆、[美]罗伯特·S.克拉夫丘克:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》(第5版),张成福等译,中国人民大学出版社第2002年版,第18页。
• [16]参见[美]罗纳德·M.莱文、[美]杰弗瑞·S.拉博斯:《行政程序法精要》(第6版),苏苗函译,中国法制出版社2022年版,第76页。
• [17]参见[澳]皮特·凯恩:《法律与道德中的责任》,罗杰华译,商务印书馆2008年版,第5页。
• [18]参见刘艺:《检察公益诉讼的诉权迷思与理论重构》,载《当代法学》2021年第1期,第120页。
• [19]参见《行政解释》第26条第1款。
• [20]人民法院较少以被告“不正确”为由驳回起诉。比如检察机关以产权单位为被告而非监管单位为被告起诉,人民法院受理了该案还支持了人民检察院的诉请。参见重庆市潼南区人民检察院诉重庆市潼南区小渡镇人民政府行政公益诉讼案,重庆市潼南区人民法院(2019)渝0152行初字第19号行政判决书。
• [21]参见[美]奥利弗E.威廉姆森:《治理机制》,石烁译,机械工业出版社2016年版,第2页。
• [22]See David Levi-Faur,From"Big Government"to"Big Governance"?,in David Levi-Faur ed.,The Oxford Handbook of Governance,Oxford University Press,2012,p.3.参见[美]莱斯特·M.萨拉蒙主编:《政府工具——新治理指南》,肖娜等译,北京大学出版社2016年版。
• [23]参见同前注[15],[美]戴维·H.罗森布鲁姆、[美]罗伯特·S.克拉夫丘克书,第429页。
• [24]参见同上注,第16页。
• [25]参见德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡人民政府不履行法定职责案,吉林省德惠市人民法院(2017)吉0183行初字第42号行政裁定书。该案经再审已改判,参见刘艺:《检察公益诉讼败诉案件中的客观诉讼法理》,载《行政法学研究》2020年第6期,第42页。
• [26]一审法院支持了人民检察院的诉讼请求。参见宜昌市点军区环境保护局怠于履行法定职责行政公益诉讼案,湖北省宜昌市点军区人民法院(2017)鄂0504行初字第1号行政判决书。
• [27]参见《办案规则》第74条、第82条。
• [28]参见《办案规则》第68条。
• [29]参见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第20页。
• [30]See Luther Gulick&Lyndall Urwick et al.,Papers on the Science of Administration,Institute of Public Administration,1937,pp.3-13,185.
• [31]参见陕西省绥德县人民法院(2017)陕0826行初字第1号行政判决书。
• [32]参见绥德县环境保护局不依法履行环境保护法定职责公益诉讼案,陕西省榆林市中级人民法院(2018)陕08行终字第2号行政判决书。
• [33]参见《水污染防治法》第75条、第84条。
• [34]参见同前注[31]行政判决书。
• [35]环保局2014年就发现绥德县火车站直接将生活污水排放到五里店水源保护区对水源造成污染,于是对其作出处理决定。但该处理决定书在送达时遭到县火车站拒收。环保局先后两次向县政府提交书面报告,建议以县政府名义责令绥德县火车站等单位限期拆除排污口。
• [36]行政过程是指行政目的达成过程的全体,具体是指“在宪法构造之下,行政官厅为达成目的,运用可以利用的法令上,惯例上一切行政手段构成的程序上的连锁”。
• [37]参见同前注[10],[法]埃哈尔·费埃德伯格书,第156页。
• [38][日]盐野宏:《行政过程及其控制》,有斐阁1989年版,第3页、第20页。转引自江利红:《日本行政过程论研究》,中国政法大学2008年博士学位论文,第65页。
• [39]参见马生忠与宁夏回族自治区固原市人民政府行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案,最高人民法院(2019)最高法行终字第1号行政裁定书;向文年、湖南省衡东县自然资源局行政行为违法及行政赔偿案,(2020)最高法行再字第251号行政裁定书;姬长友、姬玉琴与沁阳市人民政府、沁阳市房产管理中心行政行为违法及行政赔偿案,(2019)最高法行申字第6846号行政裁定书等。
• [40]参见福州市马尾区人民检察院诉被告福州市马尾区农业机械管理站、第三人福州市马尾区财政局不履行保护国有资产法定职责行政公益诉讼案,福建省福州市马尾区人民法院(2017)闽0105行初字第1号行政判决书;建瓯市人民检察院诉建瓯市农业机械管理站不履行保护国有资产法定职责行政公益诉讼案,福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初字第100号行政判决书;闽清县人民检察院诉闽清县农业机械管理站、第三人闽清县财政局不履行国有资产保护法定职责行政公益诉讼案,福建省闽清县人民法院(2017)闽0124行初字第1号行政判决书;莆田市城厢区人民检察院诉被告城厢区农机站及第三人莆田市城厢区财政局不履行国有资产保护法定职责行政公益诉讼案,福建省莆田市城厢区人民法院(2018)闽0302行初字第51号行政判决书。
• [41]参见枣庄市山亭区人民检察院诉枣庄市山亭区财政局、枣庄市山亭区农业机械管理局不履行国有资产保护法定职责行政公益诉讼案,山东省枣庄市山亭区人民法院(2018)鲁0406行初字第36号行政判决书。
• [42]具体案件的被告还有县级农机站和县级农林水产局的区分。比如晋安农机站是农林水产局内设机构,无独立法人资格,则以农林水产局为被告;马尾农机站是独立法人,则以县农机站作为被告。参见福州市晋安区农林水局发放农机购置补贴行为违法案,福建省福州市晋安区人民法院(2017)闽0111行初字第17号行政判决书;同前注[40],福建省福州市马尾区人民法院行政判决书。
• [43]因为要收回被套现的政府补贴,只能由财政部门责令资金归还原有渠道或者收回财政。参见福建省财政厅、福建省农业厅《关于印发<省级农业机械购置补贴及示范推广专项资金管理办法>的通知》(闽财农[2016]25号)第23条。人民法院虽指出财政局应为共同被告。但公益诉讼人以财政局已表示愿意配合履职为由,将其列为本案的第三人参加诉讼,人民法院予以准许。参见建瓯市农业机械管理站不履行保护国有资产法定职责案,福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初字第97-100号行政判决书。
• [44]参见龙岩市永定区人民检察院诉龙岩市永定区农业机械管理站不履行保护国有资产法定职责行政公益诉讼案,福建省龙岩市永定区人民法院(2017)闽0803行初字第1号行政判决书;始兴县人民检察院诉始兴县农业机械管理总站不履行法定职责纠纷行政公益诉讼案,广东省韶关市武江区人民法院(2017)粤0203行初字第151号行政判决书。
• [45]参见同前注[42],福建省福州市晋安区人民法院行政判决书。
• [46]参见龙海市人民检察院诉龙海市农业机械管理站不履行保护国有资产法定职责行政公益诉讼案,龙海市人民法院(2018)闽0623行初字第45号行政判决书。
• [47]参见同上注。
• [48]同前注[43]。
• [49]参见同前注[40],福建省福州市马尾区人民法院行政判决书。
• [50]参见成协中:《行政行为违法性继承的中国图景》,载《中国法学》2016年第3期,第58页。
• [51]参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,载《法学研究》2018年第3期,第39-50页。
• [52]根据2005年的有关规定,农业机械购置补贴由县农机站实质审查后报省级农业管理部门,最后由省级财政部门结算。但依据《2015-2017年福建省农业机械购置补贴实施意见》,补贴由省级农业部门、财政部门审核后,由县财政拨付;按照2018年之后的相关规定,补贴拨付只需县级层面审核拨付即可。
• [53]《行政解释》第69条第9项。关于是否违反诉讼系属问题,将另文讨论。
• [54]参见[英]罗伯特·鲍德温、[英]马丁·凯夫、[英]马丁·洛奇编:《牛津规制手册》,宋华琳、李鸻、安永康、卢超译,上海三联书店2017年版,第665页。
• [55]参见同上注,第668-671页。
• [56]何海波编:《中外行政诉讼法汇编》,商务印书馆2018年版,第819页。
• [57]已经办理过刑事案件仍然可提起行政公益诉讼,说明我国刑事制裁存在一定疏漏。我国刑法学界的通说是只要单位直接负责的主管人员或者其他直接责任人员构成犯罪,则单位必然同时也构成犯罪。即组织是将个人行动转化为集体行动的机制,使个人行动能够长期持续。公职人员徇私枉法、滥用职权,说明行政组织的制度性措施未能防止这种监管失败的行为。然我国对徇私枉法、滥用职权犯罪并不追究单位责任,也较少依法追缴造成的公益损害。国有财产保护行政公益诉讼可以一定程度上弥补这个制度漏洞。即便按涉案财产追缴程序进行公益保护,也会受制于涉案侦查所确认的财产数量,无法像行政公益诉讼一样对行政机关造成的全部损害进行追缴。
• [58]See Michael Reed,The Agency/Structure Dilemma in Organization Theory:Open Doors and Brick Walls,in Christian Knudsen&Haridimos Tsoukas eds.,The Oxford Handbook of Organization Theory,Oxford University Press,2005,pp.289-309.
• [59]参见《市场监管总局办公厅关于开展网络餐饮服务食品安全专项检查的通知》(市监食经[2018]63号)。
• [60]参见宣恩县市场监督管理局不履行食品安全行政管理职责行政公益诉讼案,湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院(2021)鄂28行终字第8号行政判决书。
• [61]参见《市场监管总局办公厅关于印发<餐饮质量安全提升行动方案>的通知》(市监食经[2020]97号)第3条。
• [62]参见2020年11月11日国家市场监督管理总局食品经营安全监督管理司发布的《对十三届全国人大三次会议第6502号建议的答复》。
• [63]参见吕德文:《兜底部门的运作逻辑》,载《南京社会科学》2018年第4期,第54页。
• [64]参见同前注[11],[美]詹姆斯G.马奇、[美]赫伯特A.西蒙书,第25页。
• [65]区农牧局收到检察建议之后马上去现场进行检查,对未经检验检疫的肉类作处罚时遭到暴力抗法。农牧局执法人员及时报警,派出所出警之后对违法人员给予了治安处罚,最终也未对私屠滥宰行为做出处罚。
• [66]参见内蒙古自治区呼和浩特市回民区人民法院(2020)内0103行初字第7号行政判决书。
• [67]参见同上注。
• [68]呼市案还存在诉前检察建议内容与行政诉讼的诉讼请求不一致的问题。
• [69]参见同前注[10],[法]埃哈尔·费埃德伯格书,第18页。
• [70]参见《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第19条。
• [71]《生猪屠宰管理条例》第31条第1款规定,违反本条例规定,未经定点从事生猪屠宰活动的,由农业农村主管部门责令关闭,没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得;货值金额不足1万元的,并处5万元以上10万元以下的罚款;货值金额1万元以上的,并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款。
• [72]《食品安全法》第123条第4项规定,经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处十万元以上十五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证,并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。
• [73]参见洪家殷:《行政罚之一行为不二罚原则及其适用》,载(台湾地区)《月旦法学教室》总第88期(2010年),第46页;马怀德:《<行政处罚法>修改中的几个争议问题》,载《华东政法大学学报》2020年第4期,第15页;袁雪石:《中华人民共和国行政处罚法释义》,中国法制出版社2021年版,第202页。
• [74]参见[美]R.德沃金:《法律帝国》,李常青译,中国大百科全书出版社1996年版,第4-5页。